Het ontstaan van de gemeentelijke indeling

De gemeenten zoals we die nu kennen - uniforme bestuurseenheden die de onderste laag van het openbaar bestuur vormen - zijn een product van de Franse tijd. Vóór 1795 was de bestuurlijke organisatie binnen Nederland divers en gefragmenteerd. De Republiek der Verenigde Nederlanden bestond uit zeven zeer zelfstandige provincies die alleen gezamenlijk optraden als dat strikt nodig was. Centrale wet- en regelgeving ontbrak vrijwel geheel. Binnen de provincies was er meestal geen sprake van een homogene structuur van het plaatselijke bestuur. Er bestonden allerlei soorten eenheden naast en door elkaar, met verschillende privileges, taken en bevoegdheden. Een algemeen kenmerk van al die eenheden was wel dat er geen scheiding bestond tussen administratief gezag en rechterlijke macht; voorts werden ook vele notariële functies door de lokale bestuurders uitgeoefend.

Op plaatselijk niveau was er een duidelijke scheiding tussen de steden en het platteland. De steden (waarvan er in 1795 ongeveer 80 waren) hadden elk in de loop der eeuwen hun eigen privileges verworven en hielden daar uiteraard strikt aan vast. Ze waren daardoor in het algemeen zeer onafhankelijk van de provinciale besturen. Zij hadden een eigen bestuur dat belast was met het regelen van de stedelijke voorzieningen en dat verantwoording moest afleggen aan de eigen burgers. In dat opzicht leken ze al op de latere gemeentebesturen. Dat was op het platteland bepaald niet het geval. Belangrijke delen van het platteland waren feitelijk particulier bezit, de zogenaamde heerlijkheden.

Na de Franse tijd werden veel hervormingen ongedaan gemaakt. Het onderscheid tussen steden en plattelandsgemeenten kwam weer terug. En ook de heerlijke rechten werden hersteld, zij het in beperktere vorm: de rechtspraak bleef onafhankelijk, evenals het notariaat, en de rechten van de eigenaren werden op een aantal punten ingeperkt. Omdat de heerlijke rechten aan gebieden waren gebonden, werd de Franse gemeentelijke indeling grotendeels ongedaan gemaakt. Er ontstonden zelfs twee gemeenten die geen inwoners telden ‒ zolang een eigenaar de kosten van het bestuur wilde dragen, was er geen reden om hem 'zijn' gemeente te weigeren.

Pas in 1848 zijn de heerlijke rechten definitief afgeschaft en werd het onderscheid tussen stad en platteland opgeheven; in 1851 werd met de nieuwe Gemeentewet de grondslag gelegd voor de hedendaagse gemeentelijke organisatie. Deze wet bevatte ook de procedures voor het instellen en opheffen van gemeenten. Deze procedures werden in 1991 deels, en in 2001 geheel, opgenomen in de Wet Algemene Regels Herindeling (wet-Arhi) [Meer 2006].

Naamgeving van de Nederlandse gemeenten

Er is nimmer een wet of besluit geweest waarin de enige en juiste schrijfwijze van gemeentenamen is vastgelegd. Er zijn in de afgelopen twee eeuwen dan ook heel wat gemeentenamen geweest die verschillende schrijfwijzen hebben gekend. Het komt dus regelmatig voor dat men éénzelfde gemeente onder verschillende namen terugvindt. Zo bestond de schrijfwijze 'Rhijnsburg' naast 'Rijnsburg', of 'Beide Katwijken en Het Zand' naast 'Katwijk', 'Rucphen' naast 'Sprundel', of 'Ooster- en Westerblokker' naast 'Blokker'.

Was de schrijfwijze in veel gevallen vooral toevallig en willekeurig, er zijn wel twee situaties geweest waarin de schrijfwijze systematisch(er) aan de orde is gekomen. (1) In de eerste decennia na de Franse Tijd was het gebruikelijk om gemeenten, die uit meerdere dorpen bestonden of die vroeger meerdere bestuurseenheden hadden gekend, met een samengestelde naam aan te duiden, zoals 'Beide Katwijken en Het Zand', later 'Katwijk'. (2) Vanaf de tweede helft van de 19e eeuw is er vooral vanuit de taalkundige hoek gepoogd om tot standaardisering van plaats- en gemeentenamen te komen, bijvoorbeeld in de jaren '60 van de 19e eeuw bij de invoering van de spellingregels van Te Winkel. De overheid begon in 1883 met het gebruik van deze nieuwe spelling, die inmiddels (min of meer) was gestandaardiseerd en derhalve ook maar moest worden toegepast op aardrijkskundige namen.

In de periode tussen de twee wereldoorlogen is met name A.A. Beekman een drijvende kracht geweest achter de uniformering en verbetering van de schrijfwijze van plaatsnamen. Hij had deels een taalkundige, deels een geografische achtergrond; hij bouwde voort op de eerdere voorstellen. Zijn initiatief culmineerde in de Lijst van aardrijkskundige namen van Nederland (1936) [Meer 2006].

Ontwikkeling van het aantal gemeenten sinds 1812

Het herstel van de gemeentelijke indeling na de Franse Tijd heeft er niet toe geleid dat de indeling voor eens en voor altijd vast is blijven staan. In de loop van de tijd is een enkele maal een nieuwe gemeente opgericht, maar daar staat tegenover dat er honderden malen een gemeente is opgeheven en duizenden malen een gemeentelijke grenswijziging heeft plaats gevonden.

Aantal gemeenten Ontwikkeling van het aantal gemeenten in Nederland, 1812-2006.

Met name sinds de jaren zestig van de vorige eeuw heeft een enorme versnelling van de daling heeft plaatsgevonden. Maar ook al in de jaren daarvoor zijn er perioden geweest waarin sprake was van een flinke afname van het aantal gemeenten. Dat gold bijvoorbeeld voor de periode 1854-1857, en aan het einde van de jaren '30 en het begin van de jaren '40 van de twintigste eeuw. De daling in de periode 1854-1857 was het directe gevolg van Thorbeckes Gemeentewet van 29 juni 1851, waarin aan de gemeente een democratische basis in de vorm van een gekozen gemeenteraad werd gegund. De consequentie was dat, wanneer een gemeente te weinig inwoners telde om fatsoenlijk een gemeenteraad te kunnen kiezen, deze gemeente opgeheven diende te worden.

Een andere periode waarin veel gemeenten werden opgeheven ligt in het tweede kwart van de twintigste eeuw. Het ging daarbij deels om plattelandsgemeenten die aan het areaal van een grote stad werden toegevoegd [Meer 2006].

De Amsterdamse code

Het is bijzonder lastig om diachroon onderzoek te doen op basis van gemeentelijke cijfers, wanneer gemeenten worden samengevoegd, gebieden krijgen toegevoegd of moeten afstaan. In de loop der tijd zijn verschillende coderingssystemen ontwikkeld om dit probleem op te lossen (CBS-code, Wageningse code, NIDI-code), maar aan elk van hen kleven tekortkomingen.

Er zijn twee soorten codes denkbaar: een maximaal variërende code, die iedere keer als de gemeente van vorm of naam verandert, mee verandert, en een minimaal variërende code, die juist zo lang mogelijk gelijk blijft, zodat vorm-, naam- en spellingvariaties er niet meer toe doen. Speciaal voor historisch onderzoek is de (minimaal variërende) Amsterdamse code ontworpen die voldoet aan de volgende eisen:

  1. de code is beschikbaar voor de periode 1812 tot heden;
  2. een gemeente blijft zolang mogelijk zijn code behouden, ook als gebieden worden toegevoegd of afgestaan, of de naam van een gemeente verandert;
  3. de code heeft geen inhoudelijke betekenis;
  4. er is een logische en systematische grondslag voor het toekennen van een code;
  5. uit de code kan een maximaal variërend codesysteem worden ontwikkeld.

Aan de basis van de Amsterdamse code staat het begrip 'gemeentelijke entiteit'. Daarmee wordt een stuk van het territorium van Nederland bedoeld waar een plaatselijke overheid zeggenschap heeft (gehad). De code is zo ontworpen dat, met uitzondering van gemeenten die op het water zijn gewonnen of van onze buurlanden zijn geannexeerd, alle Nederlandse gemeenten een code hebben die is terug te voeren op de code van een Nederlandse gemeente in 1812.

Een van de eisen die aan de Amsterdamse code is gesteld is dat het eenvoudig mogelijk moet zijn om er maximaal variërende codes uit te ontwikkelen. Maximaal variërend wil in dit geval zeggen dat allerlei wijzigingen die zich met betrekking tot een gemeente hebben voorgedaan, in de code kunnen worden verwerkt. Er is de afgelopen eeuwen sprake geweest van wijzigingen in vorm en in naamgeving [Meer 2006]:

  • Aangezien een gemeente altijd gedurende een bepaalde periode in een bepaalde geografische vorm heeft bestaan, ligt het voor de hand om de verwijzing naar die vorm te definiëren als 'code + periode'.
  • Een verwijzing naar naamgeving is lastiger, omdat niet van alle officiële en onofficiële veranderingen in naam of spelling bekend is wanneer ze zijn ingegaan of in welke periode ze zijn gebezigd. Een code die bestaat uit de Amsterdamse code en die is aangevuld met een naamsvariant, is een logische keuze om de onderlinge samenhang tussen alle naamsvarianten te waarborgen.

Meer informatie

Onderzoek van Ad van der Meer en Onno Boonstra naar de ontwikkeling van de Nederlandse gemeenten tussen 1812 en 2006 heeft geleid tot een Repertorium van Nederlandse gemeenten 1812-2006 (bovenstaande tekst is op dit boek gebaseerd, zie literatuur), waarin de Amsterdamse code uitvoerig wordt besproken. De volgende documenten zijn verder van belang:

  1. Een Excelbestand met de codering van de volkstellingendata voorzien van provincienaam.
  2. Een toelichting op de totstandkoming van de Amsterdamse code en de principes daarachter.
  3. De koppeling tussen de CBS code en de Amsterdamse code te leggen.
  4. Een Microsoft Access database met gemeentenamen.

Zie EASY Volkstellingen 1795-1971: Documentatiebestanden van de Volkstellingenwebsite ‒ 3. Gemeenten: http://dx.doi.org/10.17026/dans-z9p-hgfj:

  • Gemeenteclassificatie (1859-1930)
  • Gemeentenamen
  • Standaardcodering (Amsterdamse code, CBS-codes)

Katwijk en het ZandDeze prent van 'T Huys te Zant by Katwyk' illustreert de benaming 'Beide Katwijken en Het Zand' (zie 'Naamgeving van de Nederlandse gemeenten' hiernaast). Ets/kopergravure, ca. 1775; komt voor in E. Maaskamp, Gezichten voorname hollandche dorpen, Amsterdam, ca. 1800. Bron: Universiteitsbibliotheek Leiden.

(Klik op bovenstaande afbeelding voor een grotere versie)